2026 年西北师范大学 626/625 公共管理学考研真题样题

一、解释概念（每小题 8 分，共 40 分）

1. 公共管理学

2. 权变管理学派

• 小型组织适合扁平化管理，大型组织则需层级制明确权责；
• 技术简单的生产型组织（如手工制造业）适合集权管理，技术复杂的创新型组织（如科技公司）则需分权激发创造力。
  权变管理学派的理论为公共组织管理提供了灵活性思路，尤其适用于公共管理中环境多变、需求多样的场景（如地方政府应对不同区域的公共服务需求），但也存在 “过度强调环境变量、缺乏统一分析框架” 的局限性。

3. 集权制和分权制

• 集权制：权力集中于组织高层（如中央政府、机构总部），下级组织仅拥有上级授权的执行权，无自主决策权。

  优势：政令统一，便于统筹全局（如全国性公共政策的快速推行），决策效率高；

  劣势：下级自主性弱，难以灵活应对局部差异（如地方政府无法根据本地需求调整政策），易导致 “一刀切”，且高层决策压力大。

  适用场景：涉及国家主权、公共安全等重大事务（如国防、外交政策制定）。
• 分权制：权力部分分散给下级组织（如地方政府、分支机构），下级在授权范围内可自主制定决策、管理局部事务。

  优势：下级能结合本地实际灵活施策（如地方政府根据区域经济水平调整社会保障标准），减轻高层决策压力，激发组织活力；

  劣势：易出现政令不统一（如地方保护主义），协调成本高，若分权过度可能导致组织碎片化。

  适用场景：地方公共事务管理（如教育资源配置、基层医疗服务）。

  两者无绝对优劣，现代公共组织多采用 “集权与分权结合” 的模式（如我国 “中央统筹、地方负责” 的治理体系），平衡全局统一与局部灵活。

4. 绩效管理

1. 绩效计划：明确组织或个人的绩效目标（如政府部门设定 “年度公共服务满意度提升 5%”“行政审批效率提高 20%”），并确定衡量指标（如满意度问卷得分、审批时长）；
2. 绩效监控：通过定期检查、数据收集（如季度工作汇报、服务对象反馈），跟踪绩效目标的进展，及时发现偏差；
3. 绩效评估：采用定量（如数据指标）与定性（如专家评议、公众评价）结合的方式，评估绩效目标的完成情况（如政府绩效评估中的 “第三方评估”）；
4. 绩效反馈与改进：将评估结果反馈给相关主体，针对不足制定改进措施（如调整工作流程、加强人员培训），同时将绩效结果与奖惩、资源分配挂钩（如绩效优秀的部门获得更多财政预算）。
   公共组织的绩效管理区别于企业，更强调 “公共利益导向”，不仅关注效率，还需兼顾公平、责任等价值（如教育部门的绩效不仅看升学率，还看教育资源均衡度）。

5. 公共责任

1. 法律责任：依据法律法规履行职责，若违法失职需承担法律后果（如政府官员滥用职权需接受行政处分或法律制裁）；
2. 政治责任：政府作为公共权力的行使者，需对民意、议会（或人大）负责（如政府政策未通过人大审议需调整，官员因政策失误引咎辞职）；
3. 道德责任：基于公共伦理准则，主动维护公共利益，即使无明确法律规定，也需避免损害公众权益（如非营利组织工作人员不得挪用公益捐款，即使未触犯法律也需承担道德谴责）。
   公共责任的实现依赖多重机制：法律监督（如司法审查）、民主监督（如公众举报、媒体监督）、内部问责（如组织内部的纪律检查），是防止公共权力滥用、保障公共利益的关键。

二、简答题（每小题 12 分，共 60 分）

1. 简述公共管理的基本职能

1. 决策职能：公共组织针对公共问题制定行动方案与政策的职能，是公共管理的起点。例如，政府针对人口老龄化问题，制定 “延迟退休政策”“养老服务体系建设规划”；非营利组织针对贫困儿童教育问题，制定 “助学帮扶计划”。决策需基于调研（如公众需求调查、专家论证），确保科学性与公共性。
2. 组织职能：为实现决策目标，整合人力、物力、财力等公共资源，构建组织架构、明确权责分工的职能。例如，政府为推进乡村振兴，成立乡村振兴局，明确其统筹协调、政策执行的职责；学校为开展教学工作，设置教务处、总务处等部门，分工负责教学管理与后勤服务。组织职能的核心是 “资源优化配置与权责清晰”。
3. 协调职能：协调公共组织内部、组织与外部（市场、社会）之间的关系，化解矛盾、形成合力的职能。例如，政府协调环保部门与企业的关系，既要督促企业达标排放（保护环境），也要帮助企业解决治污技术难题（保障经济发展）；非营利组织协调捐赠者与受助者的需求，确保捐赠资源精准对接受助对象。协调的关键是平衡各方利益，避免冲突。
4. 控制职能：监控公共管理过程与结果，纠正偏差、确保目标实现的职能，包括事前预防（如制定应急预案）、事中监控（如实时跟踪政策执行进度）、事后纠偏（如评估政策效果并调整）。例如，市场监管部门对食品安全的 “从农田到餐桌” 全程监管，发现问题及时查处；政府对财政资金使用的审计，防止挪用或浪费。控制职能是保障公共管理合规性与有效性的重要手段。
5. 服务职能：公共组织直接向公众提供公共产品与公共服务的职能，是公共管理的核心目标。例如，政府提供基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务；图书馆、博物馆等事业单位提供文化服务；非营利组织提供扶贫、救灾等公益服务。服务职能的核心是 “以公众需求为导向，提升服务质量与可及性”。

2. 简述公共组织的构成要素

1. 组织目标：公共组织存在的目的与方向，是组织活动的核心指引，具有 “公共性” 特征（以实现公共利益为目标）。例如，政府部门的目标是 “维护社会秩序、提供公共服务”；红十字会的目标是 “开展人道主义救援、保护生命健康”。组织目标需具体、可衡量（如 “年度救助 1 万名受灾群众”），且与公共需求相适配。
2. 组织成员：公共组织的工作人员，是组织活动的执行者，包括公务员、事业单位人员、非营利组织志愿者或专职人员等。组织成员需具备相应的专业能力（如政府工作人员的政策分析能力、医生的医疗技术能力），且需遵循公共伦理（如廉洁、负责）。成员的权责分工通过岗位设置明确（如部门领导负责决策、基层人员负责执行）。
3. 组织架构：公共组织的层级与部门设置，是组织权力与职责的分配框架，常见形式包括层级制（如中央 - 省 - 市 - 县 - 乡的政府层级）、职能制（如政府按教育、卫生、环保等职能设置部门）、矩阵制（如临时项目组跨部门抽调人员）。合理的架构需兼顾 “效率”（如层级制便于政令传达）与 “灵活”（如矩阵制适应复杂项目），避免层级过多或部门重叠。
4. 组织规则：规范公共组织运行的制度与流程，包括法律法规（如《公务员法》《非营利组织管理条例》）、内部规章（如工作纪律、审批流程）。规则的作用是确保组织活动合规、有序，防止权力滥用。例如，政府的 “行政许可法” 规定行政审批的流程与时限；非营利组织的 “财务管理制度” 规范公益资金的使用。
5. 公共资源：公共组织开展活动所需的资源，主要包括三类：
   • 人力资源：组织成员的专业能力与数量；
   • 财力资源：财政拨款（政府）、捐赠资金（非营利组织）、服务收费（事业单位）；
   • 物力资源：办公场所、设备（如政府的办公大楼、医院的医疗设备）、公共设施（如公园、道路）。
     资源的获取与配置需遵循公平、高效原则（如政府财政预算需经人大审批，确保资金用于公共服务）。
6. 组织环境：公共组织所处的内外部环境，影响组织目标与运行方式：
   • 外部环境：政治环境（如政策导向）、经济环境（如经济发展水平）、社会环境（如公众需求）、技术环境（如数字化技术）；
   • 内部环境：组织文化（如 “服务型政府” 的理念）、成员协作氛围。
     例如，数字化技术（外部环境）推动政府 “一网通办” 改革，改变传统办事流程；“以人为本” 的组织文化（内部环境）促进非营利组织提升服务温度。

3. 简述行政决策的基本程序

1. 发现与界定问题：行政决策的起点，即识别公共领域中需要政府解决的问题（如交通拥堵、环境污染、就业困难），并明确问题的性质、范围与成因。例如，政府通过公众投诉、媒体报道、调研数据（如交通流量统计）发现 “城市早晚高峰拥堵严重”，进一步分析成因（如道路不足、公共交通滞后、私家车过多）。此步骤需避免 “问题误判”（如将 “就业困难” 简单归因于 “劳动力过剩”，忽视产业结构问题），需结合多渠道信息（如专家论证、公众意见）精准界定。
2. 确定决策目标：根据界定的问题，明确行政决策需达成的具体目标，目标需符合 “SMART 原则”（具体、可衡量、可实现、相关性、时限性）。例如，针对交通拥堵问题，设定目标为 “1 年内将早晚高峰主干道通行速度提升 15%”“公共交通分担率提高 10%”。目标需兼顾可行性与公共性，避免过高（如 “3 个月内消除拥堵” 不现实）或过低（如 “通行速度提升 1%” 无实际意义）。
3. 拟定备选方案：围绕决策目标，制定多个可行的解决方案，方案需涵盖不同思路（如 “增加供给”“控制需求”“优化管理”），避免单一化。例如，解决交通拥堵的备选方案包括：
   • 方案 1：新建或扩建道路（增加供给）；
   • 方案 2：实施限行政策（控制私家车需求）；
   • 方案 3：优化公交、地铁线路，增加班次（提升公共交通吸引力）；
   • 方案 4：推广智慧交通系统（如实时路况导航、信号灯智能调控）。
     拟定方案时需考虑资源约束（如财政预算、土地供应）与潜在风险（如限行可能引发公众不满）。
4. 分析与评估方案：采用定量与定性结合的方法，对备选方案的可行性、效果、成本、风险进行对比分析。例如，通过成本 - 收益分析（如新建道路的投资与通行效率提升的收益）、风险评估（如限行政策的社会接受度）、专家评议（如交通领域专家对方案的技术可行性打分），筛选出最优方案。此步骤需避免 “主观偏好”，需基于数据与证据（如通过仿真模型预测不同方案的拥堵缓解效果）。
5. 选择与确定方案：在评估基础上，通过法定程序（如政府常务会议审议、人大备案）确定最终执行方案，若存在争议可进一步修改完善（如结合公众意见调整限行时间）。例如，政府经审议后，确定 “以优化公共交通 + 智慧交通为主，辅以阶段性限行” 的综合方案。方案确定需符合法律法规（如限行政策需符合《行政许可法》），确保合法性。
6. 执行、监控与评估：
   • 方案执行：将决策方案分解为具体任务，明确责任部门与时限（如交通部门负责优化公交线路，科技部门负责智慧交通系统建设）；
   • 过程监控：通过定期检查、数据跟踪（如通行速度统计、公众满意度调查），及时发现执行偏差（如公交线路优化未达预期），并调整措施；
   • 结果评估：方案执行后，评估目标的完成情况（如通行速度是否提升 15%），总结经验教训（如智慧交通系统效果显著，可推广至其他区域），为后续决策提供参考。

4. 政府治理工具中常用的经济工具有哪些？

1. 财政补贴：政府为支持特定公共目标（如鼓励节能环保、促进农业发展、保障民生），向企业或个人提供的资金补助，分为直接补贴与间接补贴。
   • 直接补贴：直接发放资金（如对购买新能源汽车的消费者发放购车补贴，鼓励绿色出行；对种粮农民发放种粮补贴，保障粮食安全）；
   • 间接补贴：通过税收减免、贷款贴息等方式降低成本（如对非营利组织的捐赠收入免征企业所得税，鼓励公益捐赠；对小微企业贷款贴息，支持其发展）。
     财政补贴的优势是精准激励目标行为，劣势是需依赖财政资金，若补贴不当可能导致资源浪费（如过度补贴低效企业）。
2. 税收工具：政府通过调整税率、税收减免或加征税收，引导市场主体或公众行为，分为 “激励性税收” 与 “约束性税收”。
   • 激励性税收：通过减税或免税鼓励有益行为（如对高新技术企业减按 15% 征收企业所得税，鼓励创新；对个人购买首套住房减免契税，支持住房需求）；
   • 约束性税收：通过加税抑制有害行为（如对烟草、酒精征收高额消费税，减少吸烟、酗酒；对高污染企业征收环境保护税，倒逼减排）。
     税收工具的优势是覆盖面广、调控灵活，劣势是可能增加特定群体负担（如高消费税可能影响低收入者），需兼顾公平。
3. 价格管制：政府对关系国计民生的重要商品或服务价格进行调控，避免市场失灵导致价格过高或过低，分为 “最高限价” 与 “最低限价”。
   • 最高限价：设定价格上限，防止垄断或短缺导致价格暴涨（如对居民用水、用电、燃气设定最高价格；疫情期间对口罩、药品设定临时最高限价）；
   • 最低限价：设定价格下限，保障生产者利益（如对粮食实行最低收购价，防止 “谷贱伤农”；对最低工资标准的规定，保障劳动者收入）。
     价格管制的优势是快速稳定市场价格，保护公众或生产者利益，劣势是可能导致市场供给不足（如最高限价下企业生产积极性降低）或过剩（如最低限价下商品滞销）。
4. 公共采购：政府作为市场主体，通过购买商品或服务（如办公用品、公共工程、公共服务）影响市场，同时实现公共目标。例如：
   • 政府优先采购节能环保产品（如低能耗办公设备），推动绿色产业发展；
   • 政府向非营利组织购买养老、扶贫服务（如 “政府购买服务”），提升公共服务供给效率；
   • 政府通过大型公共工程采购（如基础设施建设），拉动相关产业（如建材、施工）发展，促进就业。
     公共采购的优势是带动市场需求、引导产业方向，劣势是需规范采购流程，防止腐败（如围标串标）。
5. 产权与排污权交易：针对环境治理等公共问题，通过明确产权或建立交易市场，利用市场机制实现资源优化配置。
   • 产权界定：明确公共资源的产权（如农村土地确权，保障农民土地收益），减少 “公地悲剧”（如过度放牧）；
   • 排污权交易：政府核定企业的污染物排放总量，发放排污许可证，企业可在市场上买卖排污权（如减排效果好的企业可出售多余排污权，减排困难的企业可购买），以最低成本实现整体减排目标（如我国的碳排放权交易市场）。
     此类工具的优势是利用市场效率实现公共目标，劣势是需完善产权制度与交易监管，避免市场操纵。

5. 简述 “新公共管理” 的主要特征

1. 市场导向与竞争机制：打破政府对公共服务的垄断，引入市场竞争，允许私营部门、非营利组织参与公共服务供给，通过竞争提升服务质量与效率。例如，政府将公共卫生、垃圾处理等服务外包给私营企业或非营利组织，通过招标选择最优服务商；在教育、医疗领域推行 “凭单制”（如教育券），让公众自主选择服务提供者，倒逼服务机构提升质量。这一特征区别于传统公共行政 “政府包揽所有公共服务” 的模式。
2. 结果导向与绩效评估：强调 “以结果为导向”，而非 “以规则为导向”，将公共组织的绩效目标与结果挂钩，通过科学评估衡量服务效果。例如，政府部门不再仅关注 “是否完成流程”（如审批是否符合程序），更关注 “服务结果”（如审批效率、公众满意度）；建立完善的绩效评估体系（如引入第三方评估、公众评价），并将评估结果与资源分配、人员奖惩结合（如绩效优秀的部门获得更多预算，绩效差的部门需整改）。
3. 分权化与自主管理：改革传统公共行政的集权体制，向地方政府、基层组织或公共服务机构下放决策权与管理权，增强其灵活性与自主性。例如，英国的 “下一步行动方案” 将政府部门中的执行机构（如社会保障机构、税务机构）分离，赋予其人事、财务自主权，仅通过绩效合同明确目标；美国的地方政府在教育、公共安全等领域拥有更多自主决策权，可根据本地需求调整政策。分权化的目的是减少层级审批，提升决策与执行效率。
4. 引入企业管理工具：借鉴企业的管理方法（如目标管理、成本核算、客户关系管理），优化公共组织的运行流程。例如，公共组织推行 “目标管理”（MBO），明确组织与个人的绩效目标；采用 “成本 - 收益分析” 评估公共项目（如新建公园的投资与社会效益），避免资源浪费；将公众视为 “客户”，通过满意度调查、服务热线等方式收集需求，提升服务的针对性（如政府 “一网通办” 平台优化用户体验，类似企业的客户服务）。
5. 关注效率与成本控制：批判传统公共行政的 “重投入、轻产出”，强调公共管理的效率与成本效益，通过精简机构、优化流程降低行政成本。例如，政府推行 “机构精简”，合并职能重叠的部门（如我国的 “大部制” 改革）；采用数字化技术（如电子政务）减少人工流程，降低行政成本（如线上审批替代线下跑腿，节省时间与人力成本）；严格控制财政支出，避免铺张浪费（如压缩三公经费）。
6. 放松管制与弹性化管理：减少对公共组织的过度规制（如繁琐的人事、财务规则），推行弹性化的管理模式。例如，在人事管理上，打破传统公务员终身制，引入合同聘用制（如政府聘用专业技术人员负责特定项目），提升人员流动性；在财务管理制度上，给予公共机构一定的预算自主权（如 “绩效预算”，根据目标完成情况调整预算），避免 “按基数分配” 的僵化。

三、论述题（每小题 25 分，共 50 分）

1. 非营利组织的作用与局限性

（一）非营利组织的核心作用

1. 补充公共服务供给，满足个性化需求
   政府提供的公共服务多为 “普惠性、标准化”（如基础教育、基本医疗），难以覆盖小众或个性化需求；市场则因 “逐利性” 不愿提供低收益或无收益的公益服务。非营利组织可凭借灵活性与专业性，填补这一空白：

• 针对特殊群体：如为残障人士提供康复服务的 “残疾人联合会”、为留守儿童提供心理辅导的 “公益基金会”；
• 满足小众需求：如推广传统文化的 “民间文化协会”、保护小众物种的 “环保 NGO”；
• 提升服务精准度：如社区非营利组织深入了解居民需求（如老年人助餐、儿童托管），提供 “家门口” 的定制化服务，避免政府服务的 “一刀切”。

2. 参与公共治理，促进多元协同
   非营利组织是政府与公众之间的 “桥梁”，既能反映公众诉求，也能协助政府执行公共政策，推动 “协同治理”：

• 政策咨询与倡导：如环保 NGO 通过调研向政府提出 “垃圾分类政策建议”，行业协会向政府反映企业诉求，推动政策更贴合实际；
• 政策执行与监督：如政府委托非营利组织开展扶贫项目（如 “中国扶贫基金会” 执行农村危房改造核查），降低行政成本；同时，非营利组织可监督政府政策执行（如公益组织监督财政扶贫资金使用），防止权力滥用；
• 公众参与动员：如通过志愿者活动（如疫情防控中的社区志愿者服务）、公益宣传，动员公众参与公共事务（如垃圾分类、慈善捐赠），提升社会治理的参与度。

3. 推动社会公平，保障弱势群体权益
   市场机制易导致 “马太效应”（强者愈强、弱者愈弱），政府虽致力于公平，但资源有限、覆盖范围广，难以精准帮扶弱势群体。非营利组织以 “公益导向” 为核心，聚焦弱势群体：

• 直接帮扶：如为贫困家庭提供助学金、为受灾群众提供救灾物资（如红十字会的灾害救援）；
• 权益维护：如 “法律援助中心” 为低收入者提供免费法律咨询与代理，“妇女儿童保护协会” 维护妇女儿童权益，弥补司法资源分配的不均衡；
• 能力建设：如为残疾人提供职业技能培训，帮助其融入社会，从 “输血” 转向 “造血”，实现长期公平。

4. 创新公益模式，激发社会活力
   非营利组织贴近社会需求，更易探索创新的公益模式，带动社会资源参与公益：

• 模式创新：如 “公益众筹平台”（如轻松筹）连接捐赠者与受助者，降低公益参与门槛；“社会企业”（兼具公益与经营属性）通过商业模式实现公益可持续（如为残障人士提供就业的社会企业，通过产品销售维持运营）；
• 资源整合：如慈善基金会整合企业捐赠、个人捐赠与政府补贴，形成公益资源池，高效分配至需求端；行业协会整合企业资源，推动行业公益（如企业联合开展 “乡村振兴帮扶项目”）；
• 社会价值倡导：如通过公益活动传播 “社会责任”“互助友爱” 等价值观，提升社会凝聚力（如 “志愿者日” 活动激发公众公益意识）。

（二）非营利组织的局限性

1. 资源依赖与可持续性困境
   非营利组织的资源主要来自捐赠（企业、个人、政府）、服务收费（如培训费、服务费），但资源获取存在不稳定性：

• 捐赠依赖风险：企业捐赠易受经济周期影响（如经济下行时企业捐赠减少），个人捐赠易受公益信任危机影响（如部分非营利组织丑闻导致公众捐赠意愿下降）；
• 政府资助依赖：部分非营利组织过度依赖政府购买服务，若政府政策调整（如削减预算），可能导致组织运营困难；
• 服务收费矛盾：若通过服务收费弥补资金缺口，可能偏离 “公益导向”（如过高收费导致弱势群体无法享受服务），陷入 “公益与可持续” 的矛盾。

2. 治理能力不足与公信力风险
   部分非营利组织因规模小、人员专业能力弱，存在治理不规范问题，影响公信力：

• 内部治理缺陷：如缺乏完善的决策机制（少数人说了算）、财务管理制度（如资金使用不透明）、监督机制（如无独立监事），易出现内部人控制、资金挪用等问题（如某公益组织负责人侵占捐赠资金）；
• 专业能力不足：如环保 NGO 缺乏专业的环境监测技术，难以提供科学的政策建议；扶贫组织缺乏项目管理能力，导致帮扶效果不佳；
• 公信力危机：一旦出现负面事件（如财务不透明、项目造假），易引发公众对整个行业的信任危机，影响其他合规组织的发展。

3. 服务覆盖范围有限与志愿失灵
   非营利组织的服务能力受地域、领域限制，且志愿者参与存在 “志愿失灵”：

• 地域与领域局限：大部分非营利组织规模小、资源有限，服务集中在特定区域（如本地社区）或特定领域（如教育），难以覆盖广泛区域或复杂问题（如全国性的环境保护）；
• 志愿失灵：志愿者参与具有 “非强制性”，易出现 “志愿不足”（如紧急救灾时志愿者数量不够）、“能力不匹配”（如无医疗背景的志愿者参与医疗救援）、“动机不纯”（如部分志愿者为 “刷履历” 而非真正公益），影响服务质量。

4. 外部监管与政策环境制约
   非营利组织的发展需良好的政策与监管环境，若环境不完善，易面临发展障碍：

• 监管不到位或过度：部分地区对非营利组织的监管存在 “两难”—— 监管过松易导致乱象（如非法社会组织），监管过严则限制创新（如繁琐的注册流程、项目审批）；
• 政策支持不足：如税收优惠政策落实不到位（如企业捐赠免税额度低）、公益用地审批困难、政府购买服务的流程繁琐，增加非营利组织的运营成本；
• 法律体系不完善：部分领域（如社会企业、公益众筹）的法律法规不健全，非营利组织面临 “无法可依” 的风险（如社会企业的法律定位不明确）。

（三）总结：发挥作用与规避局限的路径

• 内部提升：加强治理能力（完善财务透明、建立独立监督）、提升专业能力（加强人员培训）、创新资源获取模式（如发展社会企业、公益金融）；
• 外部支持：政府完善法律法规（简化注册、落实优惠政策）、加强监管（建立信用体系，打击违法组织）、搭建协同平台（如政府 - 非营利组织合作机制）；
• 社会参与：提升公众对非营利组织的认知与信任（如推动信息公开），鼓励更多人参与志愿活动与公益捐赠。

2. 公共组织变革的动力与阻力及其强化动力、减少阻力的对策

（一）公共组织变革的动力

1. 外部动力：环境变化的客观要求

• 政治环境变化：政治体制改革、政策导向调整、民主参与需求提升，要求公共组织调整职能与运行方式。例如，我国 “放管服” 改革（简政放权、放管结合、优化服务），源于政治上 “建设服务型政府” 的导向，要求政府部门削减行政审批、提升服务效率；西方 “新公共管理” 运动，源于公众对政府低效、腐败的不满，推动政府引入市场机制改革。
• 经济环境变化：经济发展水平、经济结构调整、全球化趋势，要求公共组织优化资源配置与政策支持。例如，数字经济的兴起，要求政府建立 “数字政务” 体系（如一网通办、大数据监管），适应经济形态变化；经济下行时，要求政府调整财政政策（如减税降费），并优化公共服务供给（如压缩行政成本、保障民生支出）。
• 社会环境变化：人口结构、公众需求、社会矛盾的变化，要求公共组织调整服务内容与方式。例如，人口老龄化加剧，要求政府与事业单位（如医院、养老院）改革养老服务体系（如增加养老床位、推广社区养老）；公众对公共服务的 “个性化、便捷化” 需求提升，要求公共组织从 “标准化服务” 转向 “定制化服务”（如社区服务中心提供个性化养老帮扶）。
• 技术环境变化：新技术（如大数据、人工智能、互联网）的应用，为公共组织变革提供工具与机遇，同时倒逼组织调整流程。例如，大数据技术推动政府 “精准治理”（如通过数据分析预测疫情传播、精准识别扶贫对象）；人工智能技术（如智能审批、智能监管）替代人工流程，要求政府部门精简人员、调整岗位设置；互联网技术推动 “电子政务”，改变传统 “线下跑腿” 的服务模式。

2. 内部动力：组织自身发展的需求

• 组织绩效不佳的压力：若公共组织长期低效、服务质量差、公众满意度低，会产生变革需求。例如，某政府部门因审批流程繁琐导致 “企业投诉率高”“项目审批周期长”，为提升绩效，需改革审批流程（如合并环节、线上审批）；某事业单位（如医院）因 “患者排队时间长”“医疗纠纷多”，需优化诊疗流程（如预约挂号、多学科会诊）。
• 组织目标调整的需求：公共组织的目标随时代变化而调整，目标调整需配套组织变革。例如，政府从 “经济建设为中心” 转向 “经济与社会协调发展”，需调整部门职能（如加强环保、教育、医疗部门的权重）；非营利组织从 “单一救灾” 转向 “救灾与防灾并重”，需调整组织架构（如增设防灾调研部门）。
• 组织成员的变革意愿：公共组织成员（如公务员、工作人员）对现状的不满（如层级过多导致晋升困难、流程繁琐导致工作效率低），会主动推动变革。例如，基层公务员因 “多头汇报、重复填表” 负担过重，呼吁简化考核流程；年轻工作人员因熟悉数字化技术，推动组织引入电子办公系统。

（二）公共组织变革的阻力

1. 个体阻力：组织成员对变革的抵触

• 利益受损担忧：变革可能影响成员的经济利益（如薪酬调整、福利减少）、权力地位（如机构合并导致职位撤销、权力缩小）、职业发展（如流程优化导致岗位技能过时、晋升机会减少）。例如，政府部门合并时，部分中层干部可能因职位撤销而抵触变革；事业单位推行 “绩效工资” 时，部分工作人员因担心收入减少而反对。
• 不确定性恐惧：变革带来的未知性（如新流程不熟悉、新岗位要求不明确），会导致成员焦虑与抵触。例如，政府引入大数据监管系统时，老员工因不熟悉技术，担心无法适应新工作，进而反对变革；组织架构调整时，成员不确定自己的新职责与协作对象，产生抵触情绪。
• 习惯与心理惯性：成员长期形成的工作习惯（如纸质办公、层级汇报）与心理认知（如 “按部就班最安全”），难以快速适应变革。例如，部分公务员习惯 “线下审批”，认为 “线上审批麻烦且有风险”，不愿接受电子政务变革；老员工习惯 “上级指令式” 工作，对 “自主决策、协同工作” 的新模式感到不适。
• 认知偏差：成员对变革的目的与效果存在误解，认为变革 “无必要” 或 “会失败”。例如，部分成员认为 “现有流程虽繁琐但能保证合规”，变革会导致 “风险增加”；或因过去变革失败的经历，对新变革缺乏信心，进而抵触。

2. 组织阻力：组织自身属性与结构的制约

• 权力结构固化：变革可能打破原有权力分配（如分权改革削弱高层权力、机构合并调整部门权力），权力受损的群体（如高层管理者、强势部门）会阻碍变革。例如，政府部门推行 “分权改革” 时，高层管理者因担心失去控制权而拖延改革；强势部门（如财政、发改）因不愿分享权力，反对跨部门协同机制的建立。
• 组织结构惯性：传统公共组织的层级制、职能制结构具有稳定性，变革需打破原有部门划分与协作模式，成本高、难度大。例如，政府部门按 “职能分工” 设置（如教育、卫生、环保），推行 “跨部门协同治理”（如应对公共卫生事件）时，部门间权责不清、利益冲突，导致变革难以推进；事业单位的 “终身雇佣制” 导致人员流动性差，变革时难以调整人员结构。
• 资源约束与成本压力：组织变革需要投入大量资源（如技术升级、人员培训、流程再造），若资源不足或成本过高，会制约变革。例如，基层政府因财政紧张，无法承担 “数字政务” 系统的建设费用，导致变革停滞；非营利组织因捐赠减少，无法支付人员培训费用，难以推进服务流程改革。
• 组织文化抵触：公共组织长期形成的文化（如 “求稳怕乱”“官本位”“重规则轻效率”）与变革理念冲突，会阻碍变革。例如，政府部门的 “官本位” 文化（重视权力与层级）与 “服务型政府” 的变革理念（重视公众需求与效率）冲突，导致变革流于形式；事业单位的 “平均主义” 文化与 “绩效导向” 的变革（如绩效工资）冲突，员工抵触情绪强。

（三）强化动力、减少阻力的对策

1. 明确变革目标，强化动力共识

• 锚定环境需求：通过调研（如公众需求调查、专家论证）明确变革的必要性，将变革目标与外部环境变化（如数字经济、老龄化）、组织绩效提升（如效率、满意度）紧密结合，让成员认识到 “变革是必然选择”，而非 “额外负担”。例如，政府在推进 “数字政务” 时，向成员说明 “数字技术可减少重复劳动、提升公众满意度”，强化变革动力。
• 构建利益共同体：让组织成员、相关利益方（如公众、企业）从变革中获益，形成动力共识。例如，推行 “绩效工资” 时，明确 “绩效优秀者收入提升”，同时保障基础收入，减少利益受损担忧；政府与企业合作推进 “放管服” 改革，企业获得 “审批提速” 的好处，公众获得 “办事便捷” 的好处，形成多方支持变革的合力。

2. 优化变革路径，降低阻力冲击

• 渐进式变革为主，试点先行：避免 “激进式变革”（如大规模机构合并）带来的剧烈冲击，采用 “渐进式”（如先在部分部门试点，再逐步推广）。例如，我国 “放管服” 改革先在长三角、珠三角试点，总结经验后全国推广；政府部门推行新流程时，先在一个科室试点，优化后再全面铺开，减少成员的不确定性恐惧。
• 分权与授权，调动基层参与：将变革的部分决策权与执行权下放给基层组织或成员，让其参与变革设计，减少 “被动接受” 的抵触。例如，社区组织变革时，邀请社区工作人员、居民代表参与方案讨论，根据其意见调整服务流程；政府部门优化审批流程时，征求窗口工作人员的意见（他们更了解实际痛点），提升变革的可行性。

3. 完善支持机制，破解资源与能力约束

• 保障资源投入：政府需为公共组织变革提供财政、技术、人力支持。例如，加大对 “数字政务” 的财政投入，为基层政府配备技术设备；为事业单位变革提供培训资金，提升成员的新技能（如数字化操作、新服务流程）；通过政府购买服务，为非营利组织变革提供资金支持。
• 建立能力提升体系：针对成员的技能短板（如数字化能力、协同能力），开展针对性培训。例如，政府部门组织 “大数据应用培训”“电子政务操作培训”，帮助老员工适应新技术；事业单位开展 “服务礼仪培训”“应急处理培训”，提升成员的服务能力，减少因能力不足导致的抵触。

4. 加强沟通与激励，化解个体与文化阻力

• 全方位沟通，消除误解：通过会议、手册、内部平台（如微信群）向成员传达变革目标、路径与进度，及时回应疑问（如 “变革后我的岗位会调整吗？”“新流程如何操作？”），避免信息不对称导致的误解。例如，组织变革启动前召开全员大会，变革过程中定期发布进展通报，变革后收集反馈并调整。
• 差异化激励，减少利益抵触：针对不同群体设计激励措施：对变革推动者（如积极参与试点的成员）给予表彰、晋升机会；对利益可能受损的成员（如岗位调整者）提供转岗培训、保障基础待遇；对老员工给予更多耐心与支持（如 “一对一” 辅导），帮助其适应变革。
• 重塑组织文化，契合变革理念：通过宣传（如内部标语、典型案例）、制度调整（如将 “服务导向”“创新精神” 纳入考核），重塑组织文化。例如，政府部门通过 “服务之星” 评选，宣传 “以公众为中心” 的案例；事业单位通过 “创新项目奖励”，鼓励员工打破 “按部就班” 的习惯，逐步形成与变革适配的文化。

（四）总结